El reto del nuevo gobierno frente a la legalización de tierras
Por: Fernando Acosta
Entre la seguridad jurídica, la productividad rural y la protección de los territorios colectivos
En Colombia, legalizar la tierra no consiste únicamente en firmar una resolución o entregar una escritura. Significa convertir una ocupación histórica, una posesión campesina o un territorio colectivo en un derecho reconocido, registrado, protegido y ejercido de manera efectiva. Por eso, la transición presidencial de 2026 pone sobre la mesa una pregunta decisiva: ¿cómo garantizar que los avances, los expedientes pendientes y las expectativas de miles de familias y comunidades no se pierdan con el cambio de orientación política?
El 7 de agosto de 2026, Abelardo de la Espriella asumirá la Presidencia y recibirá una política agraria con resultados visibles, pero también con rezagos administrativos, conflictos territoriales y metas incumplidas. Dentro del análisis se presenta la legalización de tierras como uno de los asuntos centrales de la transición y se señala cuatro preocupaciones: la firmeza de los títulos, el futuro de los territorios indígenas, la seguridad de los líderes y el equilibrio entre eficiencia económica y equidad social. Esa lectura es especialmente pertinente porque la tierra, más que un activo, constituye para los pueblos indígenas y las comunidades étnicas un espacio de identidad, gobierno propio, espiritualidad y continuidad cultural.
Una herencia que debe leerse con rigor
La Agencia Nacional de Tierras fijó para el periodo 2022–2026 metas de 3,9 millones de hectáreas formalizadas y 1,5 millones de hectáreas entregadas mediante el Fondo de Tierras. Con corte a la transición, 2.284.306 hectáreas tituladas formalmente y 351.009 hectáreas distribuidas, y destaca que una parte significativa de la formalización benefició a pueblos indígenas y comunidades étnicas. Estas cifras muestran dos realidades simultáneas: hubo una aceleración institucional frente a periodos anteriores, pero la distancia entre lo programado y lo efectivamente entregado sigue siendo considerable.
El primer deber del nuevo gobierno será depurar y publicar un balance único, verificable y territorializado. En materia de tierras suelen confundirse indicadores diferentes: hectáreas compradas, hectáreas incorporadas al Fondo, predios adjudicados, resoluciones expedidas, títulos registrados y comunidades con posesión material. Una hectárea anunciada no siempre equivale a una hectárea jurídicamente consolidada. Sin una línea de base común, la discusión pública corre el riesgo de convertirse en una guerra de cifras en la que todos ganan en el discurso y las comunidades siguen esperando en la ventanilla.
Primer reto: cerrar la cadena de seguridad jurídica
Miles de procesos atraviesan etapas distintas: estudios de títulos, avalúos, clarificación de la propiedad, recuperación de baldíos, compra directa, adjudicación, constitución o ampliación de resguardos, titulación colectiva y registro ante las Oficinas de Instrumentos Públicos. El nuevo gobierno debe diferenciar los casos que requieren corrección técnica de aquellos en los que ya existe un derecho adquirido o una decisión administrativa ejecutoriada. Auditar no puede significar paralizar de manera generalizada, ni revisar puede convertirse en revocar sin debido proceso.
La seguridad jurídica exige que cada expediente llegue hasta el final: título registrado, información catastral coincidente, delimitación física clara y entrega material sin ocupantes o conflictos no resueltos. También exige proteger a quienes han actuado de buena fe. Para las comunidades, la incertidumbre prolongada tiene costos económicos y sociales: impide acceder a crédito, limita la inversión productiva, agrava disputas vecinales y alimenta la amenaza de que un cambio de gobierno borre años de gestión.
El desafío, entonces, no es escoger entre continuidad o revisión. Es realizar una revisión con garantías, cronogramas públicos y decisiones motivadas, manteniendo en marcha los trámites que no presenten irregularidades.
Segundo reto: reformar el Estado sin desmantelar su capacidad territorial
El programa del presidente electo propone reducir trámites, disminuir el tamaño del Estado, impulsar una titulación masiva y vincular con mayor fuerza al sector privado en el desarrollo rural. Esa combinación puede producir eficiencia si elimina duplicidades y digitaliza procesos; pero puede generar un vacío grave si la reestructuración debilita las funciones de la Agencia Nacional de Tierras, el catastro, el registro, la restitución, el desarrollo rural y la protección de víctimas. En el campo colombiano, el problema no es solo la abundancia de normas: es la débil presencia institucional, la rotación de funcionarios y la falta de equipos interdisciplinarios capaces de llegar a territorios dispersos.
Toda reforma administrativa debería preservar cinco capacidades mínimas: gestión jurídica de expedientes, levantamiento catastral, resolución de conflictos, diálogo social y acompañamiento productivo. Cambiar el nombre de una entidad o fusionarla puede ser una decisión legítima; interrumpir sus bases de datos, perder archivos, despedir equipos con conocimiento acumulado o suspender contratos territoriales sería trasladar el costo del ajuste a las comunidades. La austeridad puede recortar escritorios, pero no debería recortar derechos.
Tercer reto: reconocer la diferencia entre tierra y territorio
En el caso campesino, la formalización suele orientarse al reconocimiento de la propiedad y al acceso productivo. En los pueblos indígenas y las comunidades negras, la dimensión es más amplia: el territorio sostiene sistemas de gobierno, prácticas culturales, sitios sagrados, movilidad ancestral, conservación ambiental y relaciones colectivas que no caben en la lógica de una parcela individual. Se llama la atención sobre las Entidades Territoriales Indígenas y sobre el riesgo de que una revisión anticorrupción termine desconociendo la autonomía territorial.
El nuevo gobierno tiene derecho y obligación de investigar irregularidades, concentración de poder o uso indebido de recursos. Sin embargo, cualquier modificación que afecte directamente a los pueblos indígenas debe respetar la Constitución, el Convenio 169 de la OIT, la consulta previa y el debido proceso. La lucha contra la corrupción no puede utilizarse como argumento para recentralizar decisiones que corresponden a las autoridades propias. Tampoco la autonomía puede convertirse en una zona libre de control fiscal y rendición de cuentas. El punto de equilibrio está en construir controles interculturales: auditorías transparentes, participación comunitaria, información en lengua propia cuando sea necesario y mecanismos que fortalezcan, en lugar de sustituir, el gobierno territorial.
Para comunidades como las Wayuu, Nasa, Embera y los pueblos amazónicos, la legalización debe atender no solo linderos y folios de matrícula, sino también traslapes con áreas protegidas, títulos mineros, proyectos de hidrocarburos, zonas fronterizas y ocupaciones de terceros. Resolver estos conflictos requiere mesas técnicas con capacidad de decisión; no reuniones ceremoniales donde el acta queda muy bien redactada y el territorio permanece exactamente igual.
Cuarto reto: asegurar la permanencia en la tierra
Un título no protege por sí solo frente a grupos armados, redes de despojo, narcotráfico o economías ilegales. Se advierte sobre los asesinatos de líderes agrarios y sobre comunidades que, aun después de recibir predios, han sido amenazadas o desplazadas. La política de seguridad anunciada por el nuevo gobierno puede ser una oportunidad si se orienta a garantizar la vida, la permanencia y la producción de las comunidades; sería un retroceso si confunde organización campesina o autoridad indígena con amenaza al orden público.
La protección debe combinar presencia de la Fuerza Pública con alertas tempranas, investigación judicial, protección colectiva, control de ocupaciones posteriores y respuesta rápida frente a amenazas. También debe incorporar un enfoque territorial: los riesgos de una comunidad de la Alta Guajira no son los mismos que los de una asociación campesina del Magdalena Medio o un resguardo del norte del Cauca. Sin seguridad humana, la formalización termina produciendo propietarios en el papel y desplazados en la realidad.
Quinto reto: pasar de entregar tierra a construir economía territorial
El programa del gobierno entrante plantea una titulación masiva, alianzas con la empresa privada y la incorporación de dos millones de nuevas hectáreas a la producción. La meta puede dinamizar el campo, pero exige distinguir entre hectáreas tituladas y hectáreas cultivadas: la primera es un indicador jurídico; la segunda depende de suelo apto, agua, vías, asistencia técnica, crédito, energía, comercialización y condiciones ambientales. Mezclar ambos datos puede crear resultados aparentes sin transformación real.
La experiencia colombiana demuestra que entregar tierra sin proyectos productivos, infraestructura y mercados puede conducir al abandono, al arrendamiento informal o a nuevas concentraciones. Por ello, cada proceso de acceso debería incluir un plan de sostenibilidad construido con la comunidad: sistemas de riego, recuperación de suelos, semillas, transformación local, compras públicas, asociatividad y protección de economías propias. En territorios indígenas, la productividad no debe medirse únicamente por rentabilidad monetaria; también cuentan la soberanía alimentaria, la conservación, la transmisión de conocimientos y el fortalecimiento de los planes de vida.
La expansión agrícola, además, debe respetar la frontera ambiental. La Altillanura y otras regiones no son espacios vacíos disponibles para grandes inversiones: allí existen pueblos, sabanas, humedales, corredores ecológicos y derechos previamente constituidos. El desarrollo productivo será legítimo si prioriza el uso eficiente de tierras ya intervenidas, evita la deforestación y establece reglas claras para las alianzas entre comunidades y empresas. Una asociación desigual, firmada por necesidad y sin asistencia jurídica, puede convertirse en una forma moderna de pérdida del territorio.
Sexto reto: gobernar con datos públicos y control social
El nuevo gobierno debería crear un sistema de seguimiento que permita conocer, por municipio y por pueblo o grupo beneficiario, qué ocurrió después de cada decisión. No basta con publicar hectáreas acumuladas. Se requieren, al menos, indicadores sobre títulos efectivamente registrados; tiempo promedio de trámite; familias y comunidades con posesión material; participación de mujeres rurales; formalización colectiva e individual; coincidencia entre catastro y registro; conflictos reabiertos; amenazas contra beneficiarios; acceso a crédito y asistencia técnica; y porcentaje de predios que continúan productivos uno y dos años después de la entrega.
Este seguimiento debe incorporar veeduría campesina, indígena y afrodescendiente. Las comunidades no pueden ser solo beneficiarias o fuentes de información; deben participar en la definición de prioridades, en la verificación de los datos y en la evaluación de los resultados. La transparencia es especialmente necesaria durante el empalme, porque permite corregir irregularidades sin convertir toda la política anterior en sospechosa ni toda crítica en sabotaje.
Una agenda inmediata para los primeros cien días
La ruta inicial debería concentrarse en cinco decisiones: publicar el inventario completo de expedientes y predios; clasificar los trámites según su riesgo jurídico; garantizar continuidad presupuestal y técnica a los procesos avanzados; instalar una mesa nacional con organizaciones campesinas y autoridades étnicas; y adoptar un protocolo de seguridad para líderes y comunidades beneficiarias. Paralelamente, el Gobierno debe presentar una metodología que explique cómo su meta productiva se articulará con la formalización, la restitución, el catastro multipropósito y la protección ambiental.
El verdadero examen del nuevo gobierno no será repetir o negar el relato de la administración saliente. Será demostrar que puede corregir fallas sin desmontar derechos, aumentar la productividad sin concentrar nuevamente la tierra y combatir la corrupción sin desconocer la autonomía de los pueblos. La continuidad institucional no significa inmovilidad; significa que el Estado honra sus compromisos más allá de los periodos presidenciales.
Legalizar la tierra es hacer visible al ciudadano rural ante el Estado y hacer visible al Estado en el territorio. Cuando el título es firme, la comunidad permanece, la producción es sostenible y la vida está protegida, la formalización deja de ser una cifra y se convierte en paz territorial.